Os fundos podem ter fonte constitucional ou legal e as normas gerais que os regulam encontram-se sob reserva de lei complementar.
A Constituição utiliza os fundos como instrumento de repartição de receitas tributárias. Os tributos são partilhados entre a União, os Estados e os Municípios segundo o critério estabelecido nos arts. 145 a 156 da CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
Além dessa discriminação originária de rendas, a Constituição do Brasil estabelece a repartição do produto da arrecadação dos impostos alheios, isto é, com o objetivo de manter o equilíbrio financeiro vertical no federalismo, estabelece, também, participações sobre a arrecadação, que consistem no recebimento de parcelas de tributos da competência legislativa ou administrativa de outro ente público.
As participações incondicionadas são entregues diretamente e independem de vinculação a despesa ou serviço, incumbindo ao próprio ente público beneficiário traçar as diretrizes para o gasto. Na Constituição da República aparecem nos arts. 157 e 158, e compreendem a participação dos Estados na arrecadação do imposto de renda e dos municípios na do IR, ITR e do ICMS.
As participações condicionadas vinculam-se a despesas específicas e são entregues indiretamente através dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (art. 159), sendo calculadas sobre a arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados.
O que caracteriza a partilha de recursos por meio de Fundos é que o numerário ingressa originariamente no Fundo e é repassado segundo o sistema de cotas calculadas de acordo com critérios estabelecidos em lei, ficando o emprego das importâncias transferidas sujeitas ao controle do Tribunal de Contas da União.
Em termos legais, reza a Constituição da República, em seu art. 167, IV, que é vedado a vinculação do Imposto Territorial Rural a qualquer tipo de fundo, órgão ou despesa, senão vejamos:
Art. 167. São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
É nesse sentido que nossos Tribunais Superiores vêm decidindo, vejamos:
“Ademais, o inciso IV do art. 167 da CF, hoje com a redação dada pela EC 29, de 14-9-2000, veda ‘a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo’. A vedação é afastada, portanto, apenas nas hipóteses expressamente ressalvadas, que não abrangem os programas de assistência integral à criança e ao adolescente. É que, quanto a isso, o inciso IV do art. 167 da CF encerra norma específica, fazendo ressalva expressa apenas das hipóteses tratadas nos arts. 198, § 2º (Sistema Único de Saúde), e 212 (para manutenção e desenvolvimento do ensino).” (ADI 1.689, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 12-3-2003, Plenário, DJ de 2-5-2003.) No mesmo sentido: ADI 4.102-MC-REF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 26-5-2010, Plenário, DJE de 24-9-2010.
Não é vedado, porém, a vinculação de TAXAS a qualquer tipo de Fundo, pois a Constituição da República menciona especificamente a espécie de tributo “Imposto”, sendo, portanto, impossível qualquer outro tipo de vinculação, a não ser aqueles previstos na Lei Maior, senão vejamos:
"Preceito de lei estadual que destina 3% [três por cento] dos emolumentos cobrados pelas serventias extrajudiciais ao Fundo Especial para Instalação, Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais do Estado do Mato Grosso do Sul não ofende o disposto no art. 167, IV, da CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. Precedentes. A norma constitucional veda a vinculação da receita dos impostos, não existindo, na Constituição, preceito análogo pertinente às taxas." (ADI 2.129, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 26-4-2006, Plenário, DJ de 16-6-2006.) No mesmo sentido: ADI 2.059, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 26-4-2006, Plenário, DJ de 9-6-2006; ADI 3.643, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 8-11-2006, Plenário, DJ de 16-2-2007.
Sendo assim, é inconstitucional a vinculação das receitas geradas pela arrecadação do Imposto Territorial Rural ao Fundo de Fomento ao Desenvolvimento Rural.
Quanto à inclusão do Imposto Territorial Rural no Código Tributário Municipal, vemos que não possui respaldo legal tal pretensão, que se mostra, desta forma, desnecessária.
Os artigos 153, §4, III e 158, II, da Constituição da República, prelecionam que tal imposto será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não impliquem redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.
Importante ser observado que a competência tributária permanece com a União, podendo haver delegação de capacidade tributária ativa, conforme Lei n. 11.250/2005.
Tal lei estabelece a possibilidade de que os municípios venham, através de convênio, absorver as competências de arrecadação e fiscalização do ITR, sendo que tal convênio será estabelecido entre cada município e a Secretaria da Receita Federal, atualmente responsável pela arrecadação do ITR.
É de ser salientado que o Município que venha a optar por firmar convênio, absorverá tão-somente as atribuições de arrecadação e fiscalização, pois no que tange a atividade legiferante, inclusive a determinação de alíquotas, esta permanecerá sendo de competência da União.
Frisamos que não será necessária edição de Lei Municipal, uma vez que o instrumento convenial é a única formalidade prevista para que ocorra a delegação da atribuição de arrecadar e fiscalizar, vez que, em que pese o fato do Município em apreço arrecadar e fiscalizar a verbas do referido tributo, tal capacidade não lhe defere o exercício da competência tributária, por vedação expressa do Código Tributário Nacional, artigo 7º, vejamos:
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição.
Desta forma, o Município em apreço não poderá exercer a competência tributária do referido tributo, pois a Constituição da República delega tal competência à União e não aos Municípios.
André Bonamigo
OAB/MT 15.114
